历史视野下的“中国式救灾”——明清以来中国救灾事业嬗变过程中的国家与社会

作者：夏明方 发布时间：2012-09-17 16:27 访问次数:1996

        中华民族与自然灾害的抗争，贯穿了中华文明生长、绵延的整个过程。在这一历史过程中，中国人民不仅创造了极其丰富的减灾救荒经验，也积累了世界上独一无二的大量的灾害文献。从宋代迄清末民初，对救荒经验加以总结，并著录专书之举，层出不穷。然而，这些资料绝大部分散藏于诸多机构，其中又有相当数量的善本或珍稀稿本、抄本等，查阅利用甚为不便。从20世纪末开始，中国人民大学清代灾荒研究课题组在李文海教授领导下，决定系统整理乃至抢救这些救荒文献，以推进中国灾荒史研究。经过十余年的努力，这项工作以《中国荒政书集成》的出版而告成厥功。由天津古籍出版社于2010年3月出版发行的该套书籍分12册，共收录文献187种，总字数约1200万，覆盖了收藏于国内北京、上海、广州、天津等地各大图书馆、档案馆、博物馆甚至一些地方县级图书馆，以及美国、日本和台湾等地的救荒文献，基本囊括目前所知所有较为重要或珍稀的救荒文献，并按照问世时间顺序编排，大体反映了先秦至清末中国救荒思想和救荒实践的概貌。

        2008年5月12日的汶川大地震，几乎在一瞬之间改变了西方世界对中国政府的刻板印象，也让中国民众对中央政府的表现大为赞赏和满意。一种以政府为主导，党、政、军、民全社会万众一心、共同参与的举国救灾模式，第一次通过中外媒体全方位地展现在世人面前。“中国式救灾”这样的概念，也在很短的时间内流行开来。此后接连发生的青海玉树、贵州舟曲等救灾善后工作，又一次次让世人感受到“中国式救灾”在应对突发灾难时内在的巨大优势。

        然而何谓“中国式救灾”？各界的定义和解读并不一致，甚或大相径庭。本文将救灾活动置于明清以来中国救灾事业长期演变的过程之中，从国家与社会相互作用的角度做一番考察，或许可以有助于丰富我们对它的认识。

        三种模式：近五百年政府救灾行为的嬗变

        纵观明清以来五百多年国家政权的变迁及其在救灾和其他社会福利领域的表现，我们似乎可以用“老模式”、“坏模式”和“新模式”来描述不同历史时期不同类型的权威主义政权。“老模式”指的是以18世纪所谓“康乾盛世”为代表的君主专制政权，“坏模式”指的是18世纪末叶以降直至20世纪上半叶的晚清王朝、北洋军阀统治以及国民政府统治，而“新模式”则指中华人民共和国时期的共产党政权。

        对于古代中国的君主专制制度，五十多年前一位著名的美国学者魏特夫名之为“东方专制主义”，并以极其严厉的笔触显示了它的残酷和暴虐的一面；而当今的法兰西科学院院士、著名汉学家魏丕信以及美国的加州学派，则从乾隆初年的直隶省的救荒活动和康乾盛世发达的常平仓系统，看到了清代君主官僚制在应对自然灾害时表现出来的强大、有效的动员能力，并视盛清中国为当时举世无双的福利国家。因当时主持赈务工作的主要是直隶地方官方观承（也是清朝桐城学派的重要代表人物），有学者称之为“方观承模式”。应该说，这两个方面从各自的立论根据而言，可能都是事实，因而也就是局部的事实。只有把这对立的双方结合在一起，才是对清代君主专制的较为完整的认识，即所谓“宽严相济”。

        到了19世纪初期，特别是晚清以来，这一政权在内忧外患的多重打击之下逐步走向衰亡，整个国家的救荒机制随之走向衰败。这并不是说，面对重大饥荒，清王朝只是撒手不管，任由灾民饿死、淹死，而是说在绝大多数场合，它已经力不从心，所谓“竭全国之力而不能救其十一”。更何况面对西方列强的进逼，清政府逐渐把自强运动当作国家建设头等重要的任务，如何救灾济民则被置于非常次要的地位，梁启超就曾批评李鸿章“只知有国而不知有民”。

        真正对饥荒和灾民置之不理的应是热衷于互相厮杀混战的北洋军阀。继之而起的国民政府在初步统一中国之后，曾试图重建以政府为主导的救荒体系，也做出了许多积极的努力，但是其主要的治国方针主要还是针对政治异己和中共武装。1931年江淮大水灾发生后，蒋介石把主要精力放在对中央革命根据地的军事围剿之上，只是在督战过程中，才乘着军舰“由苏而皖，自赣而鄂，上下千里”地转了一次；后还发表通电，声称此次大水灾纯属“天然灾祲，非人力所能抵御”，悍然宣布“中正惟有一素志，全力剿赤，不计其他”。1942至1943年，中国的抗日战争进入相持阶段，以河南为中心的中原地区又发生大饥荒。但是为了完成粮食征购任务，蒋介石政权居然严密封锁灾区的消息，并把公开披露灾情的《大公报》停刊三天。事实上，如果没有在华的美国记者、外交官和情报人员千方百计地把消息向海外传布，今天的我们可能很难知晓当年的灾情。一位美国记者在其后来的回忆录中，把河南发生的这一切，看作是“证明国民党正在走向自我毁灭的最不祥的预兆”。

        与此同时，在同样遭受旱灾袭击，又遭受日军和国军双重封锁的中共边区，特别是晋冀鲁豫边区，在主持工作的邓小平的领导之下，发起、组织了一场大规模的救灾渡荒运动，全边区的党、政、军、民各阶层一致动员起来，合力抗灾，形成与国统区截然相反的政治景观：其一是将政府的救济、社会的互助与人民的自救完全结合起来，融为一体，使救灾运动成为在抗日民主政府领导下的，以根据地党政军民全体力量为基础的真正群众性的社会自救运动，不仅密切了党、政府和群众之间的关系，增强了边区各地区、各阶层人民之间的团结与合作，也树立了军民共命运的光辉范例；其二是将社会的救济和灾民的生产比较完整地结合在一起，并通过真正民众性的互助合作形式组织起来，充分调动广大灾民的生产积极性，恢复农业生产，扶持农村副业和手工业，从而为抗拒天灾并最终战胜天灾奠定了雄厚的物质基础，在中国赈灾史上开创了一条群众性的生产自救的新途径。

        这样一种救灾模式，我们或许可以称其为“太行模式”。它实际上为中华人民共和国成立后的救灾制度建设奠定了基础。1953年第二次全国民政会议曾将中国的救灾方针确定为“生产自救，节约渡荒，群众互助，辅之以政府必要的救济”。其后，在抗击1954年长江水灾、1966年河北邢台地震、1976年河北唐山地震等特大灾害时，基本上都是按照“太行模式”进行的。这样的模式也被用来进行治淮、治黄等大型防洪工程建设，并取得了很大的成就。

        之后是被许多学者称作“国家政权全面退场”的时期。这一退场激发了中国农民从事生产的积极性，却也使各级政府在很大程度上放弃了本应在农田水利等公共工程上所担负的责任，并一步步废弃了建国以来初步确立的社会主义福利体系，以至于中国农村的医疗卫生保健制度、教育体制等公共事业逐步走上市场化、产业化的道路；地方政府对农民的税负征收也日趋加重，再加上其他因素，许多地区的干群矛盾日趋尖锐，中国农村在经济发展的同时，也一度陷入较为严重的社会危机之中。但是即便如此，每当遇到特大灾难，如1991年淮河水灾、1998年长江水灾，原已形成的举国动员的救灾模式仍然发挥至关重要的作用。近年来，随着国家在社会保障、社会福利领域推行的一系列新举措，借助于改革开放带来的比较雄厚的物质力量和技术条件，这种举国体制得到更大规模的实施。因此，从历史的角度来看，汶川地震后，中国政府的所作所为，其主要的方面并没有什么值得大惊小怪的。

        民间救灾——中国救荒体制演进的另一向度

        早在春秋战国时期，就有文献记载个别慈善家的零星救灾活动。唐宋以降，以宗族（如范仲淹的“义庄”）、寺庙组织的慈善活动也开始出现和流行。东南沿海的福建，在朱熹的倡导之下，地方绅士甚至创办社仓，进行灾荒救济，并借助朝廷的力量向其他地方推广。不过，当时的所谓“有力之家”之参与国家的救荒活动，更多、更普遍的还是在官府的“劝分”、“劝粜”之下进行，带有一种非自愿的强制性质。

        真正意义上的，规模较大的，民间自主的赈济活动出现在明末的江南地区。其发起者主要是像祁彪佳、陈龙正等地方绅士或乡居官员，在特定的地域范围内，按一定的章程组成同善会等社团，不再局限于血缘亲情和宗教因素，而以弘扬儒家道德为己任。进入清代，特别是康雍乾时期，随着国家权力的加强，政府越来越多地介入到地方的荒政事务中，而且占据绝对的主导地位，于是，在政治混乱时期具有一定独立自主性质的民间赈灾行为越来越少，而是通过“劝输”等形式被纳入到官赈体系之中，仅起到辅助性的作用；即便是地方绅富自出资财，独立行事，也受到官府的强有力的干预和监控。

        大约从乾隆晚期开始，直至嘉庆、道光年间，一方面由于地方吏治的腐败，一方面是水旱灾害的频繁，一方面是地方财政的困窘，地方官府对绅士活动的控制日渐松弛，朝廷的态度也逐渐发生变化。如此一来，地方乡绅越来越多地介入到国家的赈务之中，自行赈济的事例亦呈增加之势，甚至出现了一批由绅、商转化而来的专门的慈善家。在具体的救灾过程中，这些绅、商为取信于民，开始采用征信录的形式，将捐款人员的姓名，各自捐款数额及用途，办赈绅士的衔名及负责事项，等等，昭示于众，以便官民监督。这样的赈济形式，当时人称之为“民赈”、“乡赈”或“土赈”，也有叫作“义赈”的。它和朝廷“恩赈”、州县的“官赈”相互补充，构成一种颇具特色的官与绅共同参与的赈济体系。

        需要指出的是，这种地方性赈济，与今日美国等发达国家倡导的“社区参与式救灾”还有很大的区别，它往往不是建立在志愿或互助的基础上，带有一定的强迫性质；其劝捐募捐的主要动机已不完全是弘扬儒家道德，而是因果报应，而且往往和官府的奖励密切关联；其募捐和救济的对象也越来越严格地限定在本地范围之内，即所谓“以本图之捐，赈本图之饥民”，也就是以当地人救济当地人。此外，这种救灾形式主要出现在江南地区，华北等地殊为少见。

        首次破除这一地域界限的是光绪年间的“义赈”。其时华北地区发生持续四五年之久的大饥荒，清王朝在李鸿章的主持下开展大规模的赈灾，可惜效果不彰。在山东一带传教的英国传教士首先行动起来，动员在中国和英国本土的力量募集资金，然后进入灾区实施赈济。身在江南的中国慈善家对此十分警惕，他们担心这些传教士“阳居救灾恤邻之名，阴售收拾人心之术”，以致“民心外属，异教横恣，为中国之大患”，于是起而与传教士对抗，并且提出一个口号，叫“跟踪济赈”——传教士到哪里救灾，我们中国人也到哪里救灾，而且我们一定要比他们做得好，要把中国人的人心拉回来，以“杜外人之觊觎，固中国之藩篱”。

        事实上，在西方传教士发起赈灾活动的同时，这些江南的绅士和商人已经在江北一带设立众多的粥厂，收容南下逃荒的华北饥民。但他们之所以这样做，主要还是为了阻截灾民南下，以免危及江南的社会秩序。是洋教士的行动直接推动他们跨出江南，利用江南的人力、物力资源，深入华北救灾。一时间，中国东南沿海，主要是上海、扬州、苏州、杭州、镇江，还有宁波，以上海为中心的许多绅士、买办，自己组织起来到社会上募捐，然后派人送到灾区直接赈济灾民；他们利用当时新兴的媒体《申报》，刊发社论、灾区通讯、灾区报道以及募捐广告，同时公布整个募捐和救灾的过程，事后则出版《征信录》，内容包括当地的灾情、救灾的措施、捐款人姓名以及捐款的去向，以便社会监督。

        这样的赈灾活动，突破了地域性的限制，其募捐活动主要是出于志愿而非勒捐，募捐范围也超越了江南地区，辐射到南洋、日本，甚至美国等地；其救灾活动，也完全是民捐民办的形式，效率很高；其精神动力，虽然还没有完全摆脱因果报应的思想，但是已经浸染了浓厚的“民族主义”的情绪，而且主动拒绝官府的奖励。

        义赈兴起之后，中国的灾荒接踵而来，义赈的规模随之越来越大，而且声誉卓著。以致在1900年陕西旱灾时期，江南的义赈组织受朝廷的委托前往灾区救灾；1906年的江北水灾时，干脆来个“官、义合办”，即“官赈和义赈形成了有机的联合，两者完全按照同一个框架协调行事”，而“义赈的放赈办法和义绅在其中处于最为关键的地位”，可见其影响之大。

        与此同时，西方传教士也在历次重大灾荒中继续从事赈灾活动，并有意识地放弃传教的目的，双方渐渐有了合作。到1920年华北大旱灾的时候，成立了正式的“中国华洋义赈救灾总会”，它是一种中外联合主持、全国统一的民间联合救灾组织。该组织除了从事救灾事务外，还始终致力于防灾事业，将救灾与防灾相结合，进而提出“建设救灾”的口号，将工作重心逐渐转移到防灾之上。近代义赈从此进入一个制度化、常规化的阶段。

        国民政府成立后，试图将华洋义赈会纳入一般性的社会团体的网络之中，并逐步接管由华洋义赈会倡导和推行的合作社等工作。此后爆发了日本侵华战争，其工作基本上处于停顿的状态。中华人民共和国成立前夕，也就是中国人民解放军攻克上海之后，该组织正式宣告解散，其资产“一并移交中国国际救济委员会营业，继续为人民服务”。

        建国以后，在一个相当长的历史时期内，中国民众的救灾活动完全是在政府的组织之下进行的。大约直至1990年代，从事公益事业的民间团体开始重新活跃起来，不少企业也涉足慈善活动，并在1991年淮河水灾、1998年的长江大水灾期间，发挥了重要的作用，但基本上是在政府的主导之下进行的，尚没有民间社会独立自主的救灾抢险行动。2008年汶川地震，民间力量的作用和地位均发生了重要的变化，所以有不少评论家视之为中国“公民社会”的成长和壮大。尽管对“公民社会”的内涵我们有不同的理解，但是非政府组织在这次抗震救灾过程中的表现，应该说已经有了一些质的变化。

        国家与民间的互动：民主化抑或社会化？

        在中国学术界尤其是在社会学界，人们常常采用强国家-弱社会或弱国家-强社会（或者叫“小政府，大社会”）这样一种二元对立的框架来分析国家与社会的关系，前者一般指专制或中央集权国家，后者则指民主国家或民主社会。如果仅就所谓的强弱关系而言，明清以来的中国历史在很大程度上适合套用这一模式。在君主专制或中央集权力量强大的时期，如明代前中期、清康乾盛世时期、国民政府十年黄金统治时期以及中华人民共和国的大部分时期，至少在救灾的领域，民间的力量，要么依附在国家的体制之内，要么只是充当辅助性的作用，甚至完全不存在；而一旦面临大规模、长时间的天灾人祸，国家统治衰弱、衰败或有意识地收缩、退却的时期，民间的救灾力量就极为活跃，甚至在晚清乃至北洋政府时期一度成为中国救灾的核心力量、主导力量。

        但是，我们似乎并不能由此而对不同时期的中国做出要么“民主”，要么“专制”、“集权”这样一种非此即彼的判断。原因在于这种强弱关系的转换，从根本上来说，并不是两者相互对立或对抗的结果，而几乎自始至终都是彼此的合作。民间的救灾组织，并不具备严格意义上的西方式市民社会的性质。

        这样判定并不意味着认同某些西方学者的观点，即仅仅从中央集权的角度把五百多年间不同历史时期的中国政权都看成是同一性质的政权。事实上，在不同的历史时期，国家的力量固然强弱有异，国家的性质也发生了虽然缓慢却也能够感受得到的变化。尤其是中华人民共和国政权，更与此前的封建王朝、北洋军阀和国民政府有着巨大的、根本的差别，而且从历史上来看，还从来没有一个政权能和建国以来中国政府在应付突发事件方面所取得的成就相比。

        另一方面，从近年来接续发生的中国大规模救灾过程中可以看出，政府的主导地位固然不可动摇，但同时也不能忽视民间社会的力量，这种力量在很大程度上推动了中国救灾事业的改进和完善。这里既要看到中央政府比较灵活的适应能力和调整能力，也要看到民间力量的自主性和创造性。这是否意味着一种强国家和强社会，同时也是新“国家”和新“社会”齐头并进的苗头呢？其间固有特殊的原因在，那就是毁灭性的地震灾难导致的灾区一些地方权力真空，但是我们不要忽略了网络媒体的巨大作用，而且如果没有此前日趋活跃的非政府组织的广泛存在，我们很难想象这种局面会在一瞬间爆发出来。

        那么，这是一种什么样类型的救灾体制呢？当代中国一部分从事减灾研究的科学工作者和历史学者提出的“社会化”概念，或许是一个比较恰当的说法。它既不是单纯地去依靠国家力量，又与西方民主环境下的“市民社会”有所区别，而是政府主导下社会各阶层多方面参与的救灾体系。就其中体现出来的国家与社会关系而言，它不是以两者的对抗为核心，而注重的是两者之间的合作、互利与共赢。或许，这就是“中国式”的救灾吧，只是它的历史要远比我们所知道的要长得多。

        我们转而再谈另一个需要讨论的问题，即中国当代救灾体制形成过程中的传统与现代化的关系问题。很显然，无论是国家的救灾模式，还是民间社会的救灾行动，我们都可以从历史上找到它们的源头，但是在很多情况下又无法把它们与传统直接对应或对接起来。从相反的角度来说，2008年汶川救灾活动中出现的各种事项，有许多都被当作是前所未有的“第一次”或“首创”，比如对国际救援力量的接纳，大批志愿者团体的出现，信息公开等，然而诉诸历史，并不尽然，从某种意义上来说，过去的先人在很多方面均有较大的作为，而且已经形成了非常严密的制度，但是我们又总是把它们弃置一旁，甚至全然忘却。中国有学者干脆称之为“遗忘的传统”。而国内舆论界对美国富豪比尔·盖茨退位之后捐助全部家当、专心从事慈善事业的举措大为惊讶，进而怀疑中国人缺少所谓的“慈善基因”，也说明了这一传统确实已经远离了当代中国社会。显而易见，过去有的好东西并不必然要延续至今。

        进一步说来，即便是过去的好东西，也未必是古已有之或纯粹是中国本土的东西。比如明代末年民间赈济，固然是生于本土，却全然是新事物。但是到了晚清时期已变成中国慈善家和外国慈善家相互较量的中国传统了。其后，正是在这样一种相互较量的过程中，或者说在外来慈善力量的冲击下，这一传统又产生变化，并与后者融合，进入一个新的阶段。至于汶川地震后所见之救灾模式，当然可以追溯到18世纪甚至更早，这就是以政府为中心的集权动员体制；也可以从20世纪二三十年代的赈济活动中找到相似的因素，这就是民间力量的广泛参与；但是其最直接的源头，还是在革命根据地、抗日边区和解放区逐步形成的救灾模式。这一模式在其最初创立之时，实际上也吸收了先前的旧传统、新传统，并进行了民主化的改造，而不是集权体制的简单沿袭。因此，今日中国的救灾模式，如果一定要说有传统的因素在，那也是对上述诸种传统的融合与再造。

        第三个问题就是在中国救灾模式嬗变过程中的中西关系问题。综观五百多年中国救灾事业的兴衰历程，有一个挥之不去的影子就是西方传教士或国际社会。有资料表明，在明末清初的大旱灾中，当时在华活动的天主教传教士即曾发起赈济中国灾民的活动。在光绪初年的华北大饥荒中，以英国传教士李提摩太为首的西方赈灾队伍更是对中国近代义赈的兴起与壮大起到直接的刺激和示范作用。到20世纪一二十年代，这两种力量逐步走向联合，组成国际性的、常规化的救灾团体，并一度取代官府成为主导性的救灾力量。